Der 14. Kinder- und Jugendbericht der Bundesregierung und die Eigenständige Jugendpolitik

Dr. Christian Lüders, Leiter der Abteilung Jugend und Jugendhilfe des Deutschen Jugendinstituts

Parallel zu den Arbeiten der Sachverständigenkommission für den 14. Kinder- und Jugendbericht in den Jahren 2010-2012 nahm auch die Eigenständige Jugendpolitik an Fahrt auf. Nicht nur, dass das Zentrum eingerichtet und der Beirat auf den Weg gebracht wurden sowie die ersten Fachforen stattfanden; wichtiger war vielleicht noch, dass Jugendpolitik überhaupt wieder ein Thema wurde.
Es ist deshalb nicht sonderlich überraschend, dass die Sachverständigenkommission für den 14. Kinder- und Jugendbericht mehrfach auf die Eigenständige Jugendpolitik zu sprechen kommt und ihr neben verschiedenen Erwähnungen im Bericht auch einen eigenen Abschnitt widmet (vgl. Deutscher Bundestag 2013, S. 425 ff. Abs. 15.5). Dabei wird nicht nur an zwei Stellen im Bericht auf wesentliche Anstöße für die Eigenständige Jugendpolitik Bezug genommen (Deutscher Bundestag 2013, S. 145 und S. 415), sondern immer wieder der Ausgangspunkt der Eigenständigen Jugendpolitik aufgegriffen. So wird etwa in dem einleitenden Kapitel des Berichtes, in dem es um den Wandel der Rahmenbedingungen des Aufwachsens geht, festgehalten, „dass das Thema Jugend im Laufe der 1990er-Jahre im Kontext der hier beschriebenen Veränderungen von der politischen Agenda verschwunden ist, wie dies beispielsweise 2009 auch das Bundesjugendkuratorium festgestellt hat“ (Deutscher Bundestag 2013, S. 61). Für die Sachverständigenkommission liegt es vor diesem Hintergrund nahe, dass „sich inzwischen die Bemühungen um eine Neuakzentuierung einer eigenständigen Jugendpolitik (mehren), in der altersspezifische Belange von Jugendlichen im Übergang zwischen Kindes- und Erwachsenenalter wieder als handlungsrelevante Herausforderungen für Gesellschaft und Politik in den Vordergrund gerückt werden“ (a.a.O.).
Dass dieser Politikansatz vonseiten der Sachverständigenkommission ausdrücklich auf Zustimmung trifft, wird an mehreren Passagen im Bericht deutlich. Exemplarisch seien zwei etwas ausführlicher zitiert:
„Die Wirkungen der Investitionen in frühe Kindheit werden ihre Nachhaltigkeit dann entfalten, wenn auch in die Rahmenbedingungen des Aufwachsens der Jugendlichen und jungen Erwachsenen investiert wird. Insofern plädiert die Kommission für eine Neugewichtung der Bedeutung des Jugendalters bei einer gleichzeitigen Beibehaltung der Förderung frühkindlicher Bildungsbemühungen und plädiert auch für eine sorgfältige Reflexion der Erfordernisse zur Übernahme öffentlicher Verantwortung im frühen Erwachsenenalter. Es geht um eine konsistente und durchgängige Kinder- und Jugendpolitik.“ (Deutscher Bundestag 2013, S. 374).
Und: „In der Tat besteht die aktuelle und künftige Herausforderung zunächst darin, Jugendpolitik nicht länger als Problem- und Krisenbewältigungspolitik zu verstehen, sondern als einen eigenständigen Politikbereich für die Generation Jugend. Jugend ist eine autonome Phase der Entwicklung, Individuation und Sozialisation junger Menschen hin zu einem selbstverantwortlichen und selbstbestimmten Leben. Mit Blick darauf bedarf es zunächst eines Klimas der Anerkennung und des Respekts vor dieser, mit der Bewältigung von vielfältigen Entwicklungsaufgaben verbundenen, Lebensphase und eines Respekts vor den Leistungen und dem Einsatz von Jugendlichen. Jugendliche wollen ganz überwiegend ihr Leben selbst gestalten; sie können dies auch, wenn sie geeignete Rahmenbedingungen dafür vorfinden und Unterstützung dabei erfahren. Zwei Dimensionen sind dafür ausschlaggebend: die Gestaltung einer ganzheitlichen Jugendpolitik sowie eine ressortkoordinierte Jugendpolitik. (Deutscher Bundestag 2013, S. 415).
Was die Kommission mit der – etwas unpräzisen – Formel einer „ganzheitlichen Jugendpolitik“ meint, deutet sie in den folgenden Abschnitten an. Betont wird,

  • dass Jugendpolitik durch individuelle Förderung und infrastrukturelle Unterstützung günstige Rahmenbedingungen für ein gelingendes Aufwachsen aller Jugendlichen zu schaffen habe,
  • dass sie Teilhabe und Partizipation von Jugendlichen in der Gesellschaft sowie in den Strukturen von Politik und Kinder- und Jugendhilfe zu ermöglichen habe,
  • dass sie Antworten auf prekäre Lebenslagen geben und junge Menschen im Sinne kompensatorischer Hilfen biografisch begleiten müsse – wobei das Ziel die Bewältigung von Übergängen und der Abbau von sozialen Ungleichheiten sein müsse.

Jugendpolitik in diesem Sinne sei zu verstehen einerseits als soziale und kulturelle Gestaltungspolitik, die sich auf die jeweiligen sozialen Umwelten bezieht, und andererseits als Lebensphasenpolitik für alle Jugendlichen und jungen Erwachsenen (Deutscher Bundestag 2013, S. 415).
In Bezug auf die zweite Ebene, der Ressortzuständigkeiten, betont die Kommission, dass eine „umfassend angelegte Jugendpolitik vielmehr querschnittsorientiert und möglichst »aus einem Guss heraus« ausgestaltet werden (muss)“ (Deutscher Bundestag 2013, S. 416). Und sie formuliert weiter: „Von daher sind auf der Bundesebene dem für Jugendfragen zuständigen Ministerium möglichst alle für Jugend relevanten Politikfelder zuzuordnen, und es ist darüber hinaus dem Jugendministerium die Ressortkoordination für alle jugendrelevanten Themen und Aufgaben zu übertragen“ (a. a. O.).
Aus einer eher strategischen Perspektive schließlich fordert die Kommission, dass eine „jugendpolitische Agenda zu entwickeln (sei), die eine Verständigung über wesentliche Fragen des Aufwachsens und daraus zu ziehende politische Konsequenzen zum Gegenstand hat“ (Deutscher Bundestag 2013). Entsprechend den gerade zitierten Vorschlägen bezüglich der koordinierenden Rolle des für Jugend zuständigen Bundesministeriums schlägt sie vor, dass „im Bereich der Bundesregierung dem Jugendministerium durch eine entsprechende Ergänzung der Geschäftsordnung der Bundesregierung die Ressortkoordination für alle jugendrelevanten Themen und Aufgaben zuzuordnen (sei). Diese Koordination soll in Form einer Konferenz auf Staatssekretärsebene unter Federführung des Jugendministeriums umgesetzt werden“ (a. a. O.).  Und schließlich nimmt die Kommission auch die Idee einer Allianz für Jugend auf, indem sie fordert, dass „in Bündnissen die gesellschaftlichen Kräfte in einen dialogischen Prozess einzubeziehen (seien). Dies sind neben Ländern und Kommunen etwa die Verbände, Organisationen und Initiativen der Jugend, Fachforen und Jugendprojekte, die Wirtschaft, die Medien, die Kirchen, Gewerkschaften, Sport und Kultur usw.“ (a. a. O.).
Neben diesen expliziten Formen der Bezugnahme auf die Eigenständige Jugendpolitik begreift die Sachverständigenkommission ihre Empfehlungen für die Politik sowie die Praxis der Kinder- und Jugendhilfe und ihren Schnittstellen auch als Beitrag zu einer Konkretisierung der Eigenständigen Jugendpolitik (vgl. dazu im Einzelnen die Kapitel im Teil D des Berichtes; Deutscher Bundestag 2013, S. 363ff.) Formuliert werden diese einerseits im Horizont der veränderten Bedingungen des Aufwachsens von Kindern, Jugendlichen und jungen Erwachsenen (Teil B des Berichtes) und andererseits vor dem Hintergrund einer gründlichen Analyse der Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe sowie ihrer Schnittstellen (Teil C des Berichtes). Diese Empfehlungen umfassen ein breites Spektrum: von verschiedenen verfassungsrechtlichen Überlegungen über Vorschläge für die Verbesserung der Bedingungen der Schnittstellenarbeit und Vorschlägen für eine auskömmliche Finanzierung der kommunalen Haushalte und bis hin zu konkreten arbeitsfeldbezogenen Forderungen. Entwickelt werden die Forderungen und Empfehlungen der Kommission zunächst auf einer allgemeinen Ebene anhand der Themen

  • Bildung, Befähigung und Alltagsbildung,
  • Soziale Gerechtigkeit als Anspruch und Herausforderung,
  • Inklusion,
  • Hilfe, Schutz und Kontrolle
  • Kostenentwicklungen zwischen Bedarfs-, Leistungs- und Qualitätsausweitung sowie den
  • Ambivalenzen öffentlicher Verantwortungsübernahme (vgl. Deutscher Bundestag 2013, S. 367ff.).

In einem nächsten Schritt formuliert die Kommission entlang der Strukturelemente Recht, Finanzen, Personal und Trägerstrukturen ihre Forderungen (vgl. Deutscher Bundestag 2013, S. 375ff.), um schließlich im Durchgang durch die Praxisfelder weitere Herausforderungen an Politik, Fachpraxis und Wissenschaft zu benennen (vgl. Deutscher Bundestag 2013, S. 400ff.).
Jenseits eines breiten Spektrums an Detailempfehlungen enthält der Bericht eine dritte Perspektive auf die Eigenständige Jugendpolitik, die allerdings nicht systematisch expliziert wird. Ausgangspunkt hierzu ist das dem Bericht zugrunde liegende und an Vorschläge von Wolfgang Zapf, Franz-Xaver Kaufmann, Albert Evers und Thomas Olk anknüpfende Konzept des Wohlfahrtspluralismus.
Leitend war dabei die Einsicht, dass die übliche Gegenüberstellung von öffentlicher und privater Verantwortung für das Aufwachsen der Komplexität der Verhältnisse nicht gerecht wird. Am einfachsten kann dies nachvollzogen werden, wenn man sich die Frage stellt, welchem Bereich die freien Träger der Kinder- und Jugendhilfe zuzuordnen wären, wenn man in dem Gegensatz von privat vs. öffentlich denkt. Schnell wird sichtbar, dass eine Zuordnung erhebliche Probleme erzeugt, weil die freien Träger zweifelsohne als zunächst private Akteure auftreten – ohne allerdings den Charakter der familialen Privatheit; zugleich agieren sie als subsidiäre Partner im öffentlichen Raum.
Das Konzept des Wohlfahrtspluralismus hingegen geht von vier Sektoren bzw. Instanzen der Wohlfahrtsproduktion aus, wozu auch Gestaltung der Bedingungen des Aufwachsens gehört.

  • Staat (öffentliche Verantwortung),
  • Markt (private Verantwortung im öffentlichen Raum),
  • dritter Sektor beziehungsweise Zivilgesellschaft (private Verantwortung im öffentlichen Raum) sowie
  • Gemeinschaften (private Verantwortung vor allem im persönlichen Nahraum beziehungsweise in der Familie).

Jede dieser vier Instanzen ist durch spezifische Handlungsrationalitäten, Ziele sowie Potenziale und Schwachstellen gekennzeichnet. In der folgenden Übersicht hat die Kommission versucht, diese gebündelt darzustellen:
  Dr. Lüders Tabelle

Deutscher Bundestag 2013, S. 71

Die knappen Stichworte deuten an, inwiefern die vier Instanzen Staat, Markt, Zivilgesellschaft und Gemeinschaften zunächst jeweils unterschiedlichen Funktionslogiken unterliegen. Folgenreich für das Verständnis des 14. Kinder- und Jugendberichtes ist, dass die Kommission nicht nur davon ausgeht, dass bei der Gestaltung der Bedingungen des Aufwachsens diese vier Instanzen in vielfältiger Weise ineinandergreifen und unterschiedliche Mischformen ausbilden. Wichtiger – vor allem unter einem jugendpolitischen Blickwinkel – ist vielleicht noch, dass die Kommission davon überzeugt ist, dass „eine Verbesserung der Bedingungen des Aufwachsens unter den Prämissen der modernen Gesellschaft nur noch von einer intensiveren Verschränkung und Zusammenarbeit familialer, zivilgesellschaftlicher, marktförmiger und staatlicher Institutionen zu erwarten“ sei (Deutscher Bundestag 2013, S. 363). Genau in diesem Sinne formuliert die Kommission auch ihre beiden ersten „Leitlinien“: „Das Aufwachsen von jungen Menschen ist zu einer Gestaltungsaufgabe geworden“. „Diese Gestaltungsaufgabe muss in einer Verschränkung von öffentlicher und privater Verantwortung wahrgenommen werden“ Deutscher Bundestag 2013, S. 418).
Gestaltungsaufgabe bedeutet dabei zweierlei: Zum einen gilt es von Fall zu Fall, und das heißt auch von Arbeitsfeld zu Arbeitsfeld und je nach Kontext und den verfügbaren Ressourcen,eine die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen förderliche Angebotsstruktur unter Beteiligung der unterschiedlichen Akteure zu entwickeln. Zugleich kommt dem Staat und damit der Politik noch eine weitere Aufgabe, die politisch-hoheitliche Gesamtverantwortung, zu: „Nur der hoheitliche, Recht setzende Staat ist in der Lage, die Inklusion der Bürgerinnen und Bürger durch die Einräumung und den Schutz sozialer Rechte zu gewährleisten. Die Einklagbarkeit, flächendeckende Zugänglichkeit und Verlässlichkeit von Anspruchsrechten auf spezifische Finanz- beziehungsweise Sachleistungen sind also untrennbar an die Organisationsmittel des Staates gebunden. Darüber hinaus ist der Staat als zentrale Planungs- und Steuerungsinstanz als einziger gesellschaftlicher Akteur in der Lage und berechtigt, die spezifische Rolle der anderen wohlfahrtsrelevanten Instanzen und Akteure sowie das Zusammenspiel zwischen ihnen durch die Ausgestaltung entsprechender rechtlicher, finanzieller und infrastruktureller Rahmenbedingungen zu definieren, um auf diese Weise die Effektivität und Effizienz des wohlfahrtspluralistischen Arrangements zu optimieren (Deutscher Bundestag 2013, S. 70).“
Die Betonung der Doppelfunktion des Staates im Konzept des Wohlfahrtspluralismus bzw., um einer Formulierung von Berthold Vogel (2007) zu folgen, der „Staatsbedürftigkeit der Gesellschaft“ ist – um ein immer wieder auftauchendes Missverständnis auszuräumen – kein Argument gegen private bzw. bürgerschaftliche Verantwortung, sondern nur der Verweis darauf, dass es die demokratisch legitimierte Politik bzw. der Staat ist, der als einziger Akteur legitimiert ist, die Rahmenbedingung für das Zusammenspiel der vier Akteure politisch zu gestalten. „Die Familie bleibt dabei weiterhin in zentraler Verantwortung für das Aufwachsen“, betont deshalb die Kommission für den 14. Kinder- und Jugendbericht in ihren Leitlinien ausdrücklich (Deutscher Bundestag 2013, S. 418).
Die Frage jedoch, wie Familien bei der Erziehung und Bildung ihrer Kinder unterstützt werden können, welche Art von Angeboten bereit gehalten werden sollten, welche Rolle dabei professionelle Strukturen, zivilgesellschaftlichem Engagement und kommerzielle Anbieter haben sollen und können, und wie dies zu einem gelingenden Mix integriert werden kann, ist einerseits eine praktische Aufgabe, die vor Ort erledigt werden muss, die aber auch auf günstige Rahmenbedingungen angewiesen ist – und dafür ist die Politik auf kommunaler, Landes-, Bundes- und europäischer Ebene zuständig.
Jugendpolitik wird die damit zusammenhängenden Fragen nicht allein beantworten und lösen können. Der Grund dafür ist einfach und lässt sich an einem einfachen Beispiel verdeutlichen: Gelungene Mischungsverhältnisse zwischen staatlich finanzierten Fachkräften, zivilgesellschaftlich Engagierten und ggf. kommerziellen Anbieter setzen voraus, dass u. a. die entsprechenden arbeitsrechtlichen Regelungen, Versicherungs-, Steuer-, Datenschutz- und vereins- bzw. vertragsrechtlichen Fragen nicht nur geregelt sind, sondern auch, dass die Regelungen nicht zu gegenseitigen Blockaden und zur Ermöglichung förderlicher Bedingungen des Aufwachsens führen. Mit anderen Worten: An der Gestaltung günstiger Rahmenbedingungen für das Aufwachsen ist – je nach Konstellation – eine ganze Reihe von Politikfeldern beteiligt. Es ist leicht nachvollziehbar, dass in diesen Zusammenhängen dennoch der Jugendpolitik eine besondere Rolle zukommt: Im Dickicht der jeweiligen Zuständigkeiten muss sie den jugendpolitischen Kompass in der Hand behalten, gelegentlich den Weg weisen und immer wieder Nachbesserungen anmahnen. Der in jüngerer Zeit wiederholt diskutierte „Jugendcheck“, also die standardmäßige Überprüfung von Gesetzesvorhaben im Hinblick auf die jeweiligen Auswirkungen auf die Bedingungen des Aufwachsens, ist dafür ein wichtiger Schritt und ganz im Sinne des 14. Kinder- und Jugendberichtes.

Literatur:

Deutscher Bundestag (2013): Der 14. Kinder- und Jugendbericht. Bericht über die Lebenssituation junger Menschen und die Leistungen und Bestrebungen der Kinder- und Jugendhilfe in Deutschland. Deutscher Bundestag, Drucksache 17/12200. Im Internet verfügbar unter http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/122/1712200.pdf (Zugriff am 27.02.2013)

Vogel, Berthold (2007): Die Staatsbedürftigkeit der Gesellschaft. Hamburg, Hamburger Edition.

 

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