Kommunale Jugendhilfeplanung als Instrument zur Herausbildung einer Eigenständigen Jugendpolitik auf kommunaler Ebene

Prof. Dr. Joachim Merchel, Fachhochschule Münster, Fachbereich Sozialwesen 

Eine Eigenständige Jugendpolitik beschränkt sich nicht auf Ressortpolitik, sondern  nimmt die Lebenssituation von jungen Menschen in den Blick und versucht, diese durch gezielte politische Aktivitäten zu einzelnen Politikbereichen sowie durch Einflussnahme auf die öffentliche Meinung und Willensbildung zu beeinflussen. Eine Eigenständige Jugendpolitik erweist sich als eine auf die Altersgruppe der jungen Menschen und deren Lebenssituation bezogene Querschnittspolitik. Um eine solche Querschnittspolitik gestalten zu können, bedarf es zum einen einer differenzierenden Betrachtung der verschiedenen politischen Gestaltungsebenen (Bund, Länder, Kommunen), und zum anderen müssen auf jeder dieser föderalen Ebenen die Akteure und die Instrumente gesucht werden, die das Aktionspotential einer Eigenständigen Jugendpolitik zu stärken und zu erweitern vermögen.

Uwe Lübking hat in seinem Beitrag auf dieser Webseite verdeutlicht, dass und in welcher Weise der kommunalen Ebene eine hervorgehobene Bedeutung im Rahmen einer Eigenständigen Jugendpolitik zukommt. Wenn also von „Eigenständiger Jugendpolitik“ die Rede ist, muss die kommunale Ebene als ein elementarer Bezugspunkt in den Blick genommen und in der praktischen Konzeptionierung dieser Politik gewürdigt werden: Ein markanter Teil der Lebensbedingungen von Kindern und Jugendlichen wird im unmittelbaren sozialräumlichen Umfeld geprägt. Der Aktionsradius, der Erlebnisraum, die Gestaltungs- und Entwicklungsoptionen junger Menschen – sie werden zu einem erheblichen Teil von der unmittelbaren Lebensumgebung beeinflusst oder gar geprägt: von der örtlichen Verkehrspolitik, vom Vorhandensein und der Nutzbarkeit örtlich verfügbarer Freizeit- und (non-formaler) Bildungsangebote in Jugendfreizeiteinrichtungen, Kulturangeboten, sportlichen Betätigungsmöglichkeiten, von regionalen Angeboten im formalen Bildungssystem (schulische Bildung, Zugänge zur beruflichen Bildung, Weiterbildung) , von für junge Menschen verfügbaren Arealen und Räumlichkeiten u.a.m. Auch wenn einige dieser Felder in ihrer grundlegenden Ausrichtung nicht durch kommunale Politik gesteuert werden, so zeigt sich doch immer deutlicher, dass es ein Fehler wäre, die kommunale Gestaltungsebene zu vernachlässigen. Die verstärkten Bemühungen zur Entwicklung sogenannter „kommunaler Bildungslandschaften“, die Aktivitäten von Kommunen und Kreisen im Hinblick auf regionale Arbeitsmärkte und Ausbildungsmöglichkeiten für junge Menschen (unterstützt u.a. durch das Modellprogramm des BMFSFJ „Jugend stärken: Aktiv in der Region“), Konzepte einer regionalen präventiven Gesundheitspolitik – solche und weitere Aktivitäten zeigen, dass auch in vielen Bereichen den Kommunen eine die Lebensbereiche von jungen Menschen deutlich mitgestaltende Funktion zukommt.

Wenn man sich auf die Suche begibt nach Akteuren und Instrumenten, von denen Impulse zur Herausbildung einer Eigenständigen Jugendpolitik im kommunalen Bereich ausgehen können, so ist der Kinder- und Jugendhilfe eine zentrale Bedeutung zuzusprechen. Denn auf der kommunalen Ebene ist vor allem der Kinder- und Jugendhilfe die Aufgabe zugeordnet worden, neben der Förderung von jungen Menschen durch Angebote und neben Maßnahmen, die dem Schutz junger Menschen dienen, durch infrastrukturbezogenes, politisches Handeln „dazu bei(zu)tragen, positive Lebensbedingungen für junge Menschen und ihre Familien sowie eine kinder- und familienfreundliche Umwelt zu erhalten oder zu schaffen“ (§ 1 Abs. 3 Nr. 4 SGB VIII). Der Kinder- und Jugendhilfe ist somit im SGB VIII neben den Aufgaben in der Leistungserstellung für junge Menschen auch eine allgemeine Infrastruktur gestaltende Aufgabe zugeordnet worden. Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben im Rahmen einer Anwaltsfunktion die Interessen von jungen Menschen auch gegenüber anderen Behörden und Politikbereichen zu vertreten. Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe sollen Interessen von jungen Menschen in andere Politikfelder einbringen und darüber hinaus ihr institutionelles Handeln erweitern in Richtung auf solche Lebens- und Institutionsfelder, die für junge Menschen relevant sind.

 Jugendhilfeausschuss als jugendpolitischer Akteur

Ein wichtiger Akteur zur Realisierung dieser Funktion ist der Jugendhilfeausschuss. Der Bundesgesetzgeber hat den Jugendhilfeausschuss mit einer besonderen Struktur und mit besonderen Rechten versehen, die ihm im Grundsatz ein von den politischen Fraktionen relativ unabhängiges Handeln ermöglichen. Ob, in welcher Weise und in welchem Umfang die Mitglieder der Jugendhilfeausschüsse diese rechtlichen Möglichkeiten (plurale Zusammensetzung, eigenes Antragsrecht gegenüber der Vertretungskörperschaft, Beratungsrecht in allen jugendrelevanten politischen Sachverhalten etc.) tatsächlich nutzen, kann sicherlich kritisch diskutiert werden. Festzuhalten sind allerdings die jugendpolitischen Optionen, die mit dem Status und den formalen Rechten des Jugendhilfeausschusses gegeben sind. Zumindest sind die Möglichkeiten zu einer intensiveren jugendpolitischen Einflussnahme auf die kommunale Politik gegeben – und die Akteure vor Ort (Politiker, freie Träger, Jugendverbände u.a.) müssen sich fragen lassen, ob sie die vorhandenen Optionen ausreichend nutzen bzw. welche Bedingungen sie ggf. an deren Nutzung im Sinne einer offensiven kommunalen Jugendpolitik hindern und wie mit solchen Bedingungen umzugehen wäre, damit eine bessere Nutzung der jugendpolitischen Potentiale des Jugendhilfeausschusses erreicht werden könnte.

Jugendhilfeplanung als Instrument zur Realisierung des jugendpolitischen Gestaltungsauftrags der Jugendhilfe

Ein zentrales Instrument, mit dem der Träger der öffentlichen Jugendhilfe – und hier also auch: der Jugendhilfeausschuss – seinem infrastrukturellen und jugendpolitischen Gestaltungsauftrag gerecht werden kann, ist die Jugendhilfeplanung. Mit der Jugendhilfeplanung soll nicht nur die Angebotsstruktur der Jugendhilfe zielgerecht gestaltet, kontinuierlich überprüft und weiterentwickelt werden. Die Jugendhilfeplanung soll darüber hinaus als Verankerungspunkt fungieren für eine Beachtung der „Kinder- und Jugendfreundlichkeit“ der kommunalen Lebensbedingungen insgesamt und für eine entsprechende Einflussnahme: „Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe sollen darauf hinwirken, dass die Jugendhilfeplanung und andere örtliche und überörtliche Planungen aufeinander abgestimmt sind und die Planungen insgesamt den Bedürfnissen und Interessen der jungen Menschen und ihrer Familien Rechnung tragen.“ (§ 80 Abs. 4 SGB VIII)  Die Jugendhilfeplanung stellt ein Verfahren dar, mit dem zum einen die Handlungs- und Leistungsstruktur der örtlichen Jugendhilfe gesteuert werden soll; zum anderen werden in den Arbeitsprozessen der Jugendhilfeplanung die Schnittflächen zu anderen kommunalen Planungs- und Politikbereichen deutlich (Schule, Kultur, Freizeit, Verkehr, Wohnen, Gesundheit, Stadtentwicklung), was in der Schlussfolgerung zu einer ausgeweiteten Planungsperspektive und zu einer Einordnung der Kinder- und Jugendhilfe in die gesamte kommunale Infrastruktur führt.

Damit wird der Bezug der Jugendhilfeplanung zur Eigenständigen Jugendpolitik offensichtlich: Der Jugendhilfeplanung kommt eine strategisch entscheidende Funktion zu im Rahmen einer „Eigenständigen Jugendpolitik“ auf kommunaler Ebene. Wenn Jugendhilfeplanung als kontinuierlicher Prozess in der kommunalen Jugendhilfe verankert ist und wenn sie mit den anderen kommunalen Planungsbereichen kommunikativ verbunden ist, kann sie zum zentralen Verankerungspunkt für eine kommunale Jugendpolitik werden, die über die eigenen Ressortgrenzen hinauswirkt. Jugendhilfeplanung wird dann, wie schon im 11. Kinder- und Jugendbericht (2002) gefordert, zu einem „Instrument lokaler Kinder- und Jugendpolitik“, bei dem „alle für die lokalen Lebenslagen von Kindern, Jugendlichen und ihren Familien relevanten Aspekte“ berücksichtigt werden sollten. Jugendhilfeplanung kann und soll zu einem „Werkzeug“ werden, mit dem „Jugendpolitik als Querschnittspolitik“ lokal verankert werden kann bzw. zumindest dieses Prinzip im Alltagsgeschehen der kommunalen Politik wach gehalten werden kann.

Bedingungen für eine jugendpolitisch aktive Jugendhilfeplanung

Damit Jugendhilfeplanung diese Funktion wahrnehmen kann, müssen Konstellationen gegeben sein, die der Jugendhilfeplanung einen relativ stabilen und akzeptierten Status innerhalb des Jugendamtes, im Verhältnis zum Jugendhilfeausschuss und im Gesamtgefüge der kommunalen Planung verleihen. Das bedeutet insbesondere,

  • dass die Jugendhilfeplanung angemessen und verlässlich personell ausgestattet ist,
  • dass der Jugendhilfeplanung im Jugendamt eine eigene profilierte, für alle Mitarbeiter, für freie Träger und für Jugendhilfeausschussmitglieder erkennbare Planungsaufgabe zugeordnet wird,
  • dass die Jugendhilfeplanung in den Kommunikationsabläufen innerhalb des Jugendamtes strukturell verankert ist,
  • dass die Jugendhilfeplanung innerhalb der Kommunalverwaltung in einen akzeptierten (oder gar gewünschten) und strukturell verankerten Arbeitszusammenhang mit anderen kommunalen Planungsbereichen eingebunden ist und dass somit ämterübergreifende Planungsaktivitäten nicht nur ermöglicht, sondern durch die Arbeitsstruktur herausgefordert werden,
  • dass die Planung als ein sozialwissenschaftlich ausgerichtetes Handeln (Datenbezug; kritisch-aufklärend) in der Organisationskultur des Jugendamtes akzeptiert oder gar wertschätzend gewünscht wird.

Wenn solche Bedingungen gegeben sind, steigen die Chancen, dass Jugendhilfeplanung für eine „Eigenständige Jugendpolitik“ nutzbar gemacht werden kann bzw. dass Jugendhilfeplanung als produktiver Faktor für die Herausbildung einer „Eigenständigen Jugendpolitik“ eingesetzt werden kann.
Jugendhilfeplanung benötigt ein eigenes Profil, wobei zu beachten ist, dass „Profil“ als Effekt von zwei unterschiedlichen Prozesselementen anzusehen ist: als Ergebnis eines konzeptionell fundierten und erkennbaren, von anderen Handlungsfeldern unterscheidbaren Planungshandelns einerseits und als Ergebnis der Akzeptanz und der Zuerkennung von relativer Eigenständigkeit (in Aufgabenzuordnung und Vorgehensweisen) durch andere relevante Akteure in Verwaltung und Politik andererseits. Auf der Basis eines eigenen Profils kann Jugendhilfeplanung dann die Schnittstellen zu anderen kommunalen Planungs- und Politikbereichen suchen und produktiv die Perspektive einer Jugendpolitik in die kommunale Bildungsplanung, in die Stadt- und Raumentwicklungsplanung etc. einbringen.

Jugendhilfeplanung zwischen Programmatik und Realität

Mit diesen Hinweisen ist jedoch zunächst die programmatische Ebene angesprochen: die Optionen, die sich aufgrund der gesetzlichen Programmatik und aufgrund der vom Gesetzgeber beabsichtigten und in der weiteren Fachdiskussion konzeptionell entwickelten Einbettung der Jugendhilfeplanung in den Gesamtkontext der regionalen Jugendhilfe ergeben. Doch man darf die Programmatik nicht mit der Realität verwechseln: Die Jugendhilfeplanung hat in der Realität längst nicht durchgängig einen Zustand erlangt, der die Einlösung der programmatischen Optionen erwarten lassen dürfte. Betrachtet man die sehr unterschiedlichen Arbeits- und Entwicklungsstände der Jugendhilfeplanung in den verschiedenen Kommunen, sollte man die zur Zeit möglichen Beiträge und die augenblicklichen realen Wirkungsmöglichkeiten der Jugendhilfeplanung für die Herausbildung einer „eigenständigen kommunalen Jugendpolitik“ nicht überschätzen.

Es sind sicherlich Potenziale in einem Teil der Jugendämter vorhanden, bei denen die Jugendhilfeplanung als Arbeitsform zur aktiven Gestaltung von Infrastruktur und kommunaler Jugendpolitik beachtet und eingesetzt wird, aber in einem großen Teil der Jugendämter müssten diese Potenziale noch deutlich aktiviert werden. Dies gilt zum einen im Hinblick auf die Ausstattung der Jugendhilfeplanung im Jugendamt: Die personelle Ausstattung der Jugendhilfeplanung in den Jugendämtern bleibt schon heute deutlich hinter dem zunehmendem Umfang und hinter der anwachsenden Komplexität der Planungsaufgaben zurück. Hier müssen genauere Übereinstimmungen zwischen Planungsaufgaben einerseits und Personal- und Sachausstattungen andererseits hergestellt werden. Zum zweiten muss das Aufgabenprofil der Jugendhilfeplanung deutlicher konturiert werden, und die Jugendhilfeplanung muss innerhalb der Organisation (Struktur und Organisationskultur) des Jugendamtes gut verankert werden. In einem (vermutlich nicht sehr geringen) Teil der Jugendämter scheint der Jugendhilfeplanung eine Position zugeordnet zu werden, die für die o. g. Potenzialentwicklung noch nicht sehr förderlich ist: Reduktion auf eine „Ein-Punkt-Planung“ fast ausschließlich für die Schaffung von Plätzen in der Kindertagesbetreuung, Einsetzen der Planungsfachkräfte zur Bewältigung von andernorts nicht zuzuordnenden – bisweilen inhaltlich „planungsfernen“ – Aufgaben der Amtsleitung, wenig konzeptionell eingebundene und wechselhafte Zuordnung von „Projektaufgaben“ etc. Von einer solchen, in den Ressourcen sehr eingeschränkten und wenig profilierten Jugendhilfeplanung können weder innerhalb des Jugendamtes noch über das Jugendamt hinaus nachdrückliche Impulse zur Herausbildung einer „eigenständigen kommunalen Jugendpolitik“ erwartet werden. Beim augenblicklichen Stand der Jugendhilfeplanung sollte man diesbezüglich nicht allzu optimistisch sein. Es bedarf schon markanter Entwicklungsimpulse, um die Potenziale der Jugendhilfeplanung stärker zu aktivieren und nutzen zu können.

Perspektiven einer verbesserten Nutzung von Jugendhilfeplanung für kommunale Jugendpolitik

Jugendhilfeplanung kann im Sinne aktiver Beiträge zu einer „eigenständigen kommunalen Jugendpolitik“ selbstverständlich nicht von sich aus wirken, sondern nur auf der Grundlage entsprechender strategischer Schwerpunktsetzungen der Jugendamtsleitung, die zumindest im Dezernat, möglichst hoch in der Verwaltungshierarchie sowie im Jugendhilfeausschuss verankert werden müssen. Jugendhilfeplanung in der Ausrichtung auf eine übergreifendere kommunale Jugendpolitik hat strategische Entscheidungen zur Voraussetzung: die Entscheidung, über den Bereich der Kinder- und Jugendhilfe hinausgehen zu wollen und die Perspektiven der Gestaltung kommunaler Lebensbedingungen für Kinder, Jugendliche und Familien als Aufgabe zu betrachten, zu deren Bearbeitung das Jugendamt eine vorwärtstreibende Funktion wahrnehmen soll, sowie die Entscheidung, dass Jugendhilfeplanung dabei als ein zentraler Arbeitsvorgang angesehen wird und die Planungsfachkräfte dafür wichtige Beiträge zu leisten haben. Solche strategischen Entscheidungen sind zunächst innerhalb des Dezernats auszuhandeln und zu bestätigen, da hier der administrativ definierte Zuständigkeitsbereich des Jugendamtes erweitert wird auf organisational zu verankernde geregelte Kooperationsformen mit anderen Ämtern und Planungsbereichen (mit der Anregung und Erarbeitung von übergreifenden Datenkonzepten, mit strukturell angelegten Verknüpfungen zu anderen Planungsbereichen etc.). Die Dezernatsebene wird vielfach für eine strategische Ausrichtung an einer übergreifenden kommunalen Jugendpolitik nicht ausreichen. Eine „Eigenständige Jugendpolitik“ bedarf der Bestätigung und Unterstützung durch Personen, die in anderen Dezernaten Leitungsfunktionen ausüben und/oder die möglichst weit oben in der Verwaltungshierarchie angesiedelt sind. Ferner handelt es sich bei den Perspektiven hin zu einer „eigenständigen kommunalen Jugendpolitik“ um strategische, also grundlegende Entscheidungen, die gem. § 71 Abs. 2 SGB VIII zu den grundlegenden Angelegenheiten der Kinder- und Jugendhilfe gehören und in den Zuständigkeitsbereich des Jugendhilfeausschusses gehören.

Damit Jugendhilfeplanung die in ihrer Programmatik enthaltenen Optionen als Instrument einer Eigenständigen Jugendpolitik auf kommunaler Ebene nutzen kann, bedarf es der Bemühungen zu ihrer Profilierung und der Impulse zu einer Neu-Aktivierung des Planungsdenkens und Planungshandelns in der Kinder- und Jugendhilfe. Wie so häufig, wenn es darum geht, neue Impulse und „neuen Schwung“ in ein Handlungsfeld zu setzen, bedarf es zunächst der genauen und (selbst-)kritischen Bestandsaufnahme zum aktuellen Zustand. In jedem Jugendamt und in jedem Jugendhilfeausschuss sollte eine kritische Bestandsaufnahme vorgenommen werden zum Stand der Jugendhilfeplanung, um daraus gezielte Maßnahmen zu entwickeln für eine verbesserte Ausstattung und Profilierung der Jugendhilfeplanung: Stärken/ Schwächen; wahrgenommene/ vernachlässigte Aufgaben; Breite/ Enge der Aufgabenwahrnehmung; produktive Prozesse und Hindernisse bei der Verkoppelung von Planungsbereichen (u.a. Jugendhilfeplanung - Schulentwicklungsplanung; Einbindung von Jugendhilfeplanung in eine umfassendere Sozialplanung) etc. Aus einer solchen örtlichen Bilanzierung und Reflexion können Zielentwicklungen für die Jugendhilfeplanung in den nächsten Jahren entstehen – in der Hoffnung, dass trotz der kommunalen Finanzsituation die Jugendhilfeplanung personell, fachpolitisch und im Hinblick auf ihren Stellenwert in der Organisation „Jugendamt“ gestärkt werden kann, sodass sie einen fachlich und politisch tragfähigen Beitrag zu einer verbesserten strategischen Ausrichtung der Kinder- und Jugendhilfe im Sinne eines wirkungsvollen Beitrags zu einer Eigenständigen Jugendpolitik auf kommunaler Ebene leisten kann.

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